По описаниям современников, земля Московского государства разделялась на
уезды, средоточием которых были города. Уезды делились на станы и волости. Строгого различия между станами и волостями не было. Стан был той же сельской волостью, но только пригородной. Но некоторые уезды делились на станы, которые подразделялись на волости; другие уезды делились только на станы, в-третьих, наконец, были и станы и волости, как одинаковые деления. Зависело всё это от величины самих уездов, которая была очень неравномерна. Так, Новгородский уезд заключал в себе большую часть земель бывшего Государя Великого Новгорода, т.е. чуть ли не всю Двинскую и Озерную области, а уезд какого-нибудь Суздаля почти за пределами самого Суздаля граничил уже с уездом соседнего города. В общем, почти каждый город имел свой уезд, но, например, в Вятском уезде было пять городов, управлявшихся вместе.
Что такое уезд?
Уездом города считалась вся его округа, издавна привыкшая за всякой своей хозяйственной, судебной и иной нуждой обращаться в этот город. Земли Великого Новгорода потому и составляли его уезд, что за долгую совместную историческую жизнь привыкли зависеть от новгородского веча. Уезды городов Ростовско-Суздальского края потому и были так мелки, что в удельное время каждый из городов этого края был резиденцией самостоятельного удельного князя, а ближайшая окрестность составляла самое княжество, население которого искало в городе у князя суда и правды, свозило сюда свою дань, получало отсюда управителей. Москва, вобрав в свои пределы все удельные княжества, невольно оставила за ними привычные границы их княжений, и управление приобретёнными землями устраивала в этих, привычных населению, границах. Да и собственное управление Москва оставила таким, каким оно было и в городах прежнего Московского княжества, и в городах других удльных княжеств.
Волостели
Для управления уездом посылались из Москвы наместники. Наместник управлял городом и прилежащими станами. Волостями уезда управляли присланные из Москвы же волостели. Наместники и волостели управляли своими областями при помощи различных чинов, им подчинённых.
То были:
1) тиуны, судившие народ по поручению наместников и волостелей;
2) доводчики и праветчики, вызывавшие тяжущихся на суд, правившие с них пеню и пошлины, отдававшие обвинённых и подсудимых на поруки и т. п. Все эти мелкие чины назначались наместником или волостелем из его домашних, даже холопов. Это происходило оттого, что сам наместник или волостель не получал жалованья от великого князя за свою службу, а кормился разными штрафами и пошлинами. Он должен был заботиться, чтобы в княжескую казну была собрана причитающаяся с уезда сумма, а все излишки шли уже в его собственную пользу.
Обыкновенно устраивалось так, что половина доходов с уезда шла наместнику или волостелю, а другая — в казну великого князя. Так тогда и называлось, что наместник или волостель такой-то послан на кормление в такую-то область. Сама должность называлась кормлением.
Наместники и волостели были полными управителями и судьями данных им для „кормления» областей. Суду их подлежали все люди, жившие в уезде, и надо было иметь особую грамоту от великого князя, чтобы не быть подсудными наместниками. Такие грамоты имели почти все монастыри.
Кроме доходов, получаемых от судебных пошлин, наместники и волостели имели „кормы» от всех жителей уезда. Они получали с жителей „въезжее» — кто что принесёт. Это был дар вновь приехавшему наместнику.
Затем наместник получал дары на три великих праздника — на Рождество, на Пасху и на Петров день. Такие же дары, только, конечно, в меньших размерах получали и подчиненныенаместнику тиуны и доводчики.
С середины XV века, с расширением Московского великого княжества и превращением его в Великорусское государство, так просто управляться стало уже нельзя; становилось нужным позаботиться и о населении, с которого наместники и волостели могли иначе собирать, сколько хотели. Тогда прежде всего запретили наместникам собирать дань натурой и установили денежный оброк, который народ должен был им выплачивать. Указали, кому и каклюди могут жаловаться на злоупотребления наместников, а затем сам суд наместников был ограничен. При Иване III было запрещено наместникам и волостелям судить без сотского, старост и лучших людей. Василий III дозволил новгородцам выбрать со всех улиц 48 целовальников, из которых каждый месяц четверо присутствовали на суде при тиунах.
Выборы на Руси
При Иване IV Грозном ещё больше ограничивается прежняя безотчётная деятельность наместников и волостелей. В одной жалованной грамоте царя Ивана Грозного говорится:
„Прежде мы, жалуя наших бояр, князей и детей боярских, давали им в кормление города и уезды, но мы постоянно получали челобитные, что наши наместники и волостели, сверх нашего жалования, чинят продажи и убытки великие, отчего наши сёла и деревни приходят в запустение, и оброки платятся не сполна. А наши наместники и волостели жаловались на посадских и волостных людей, что они им под суд не даются, не платят им кормов, а от этого между ними постоянные тяжбы и поклепы великие. Вследствие этого, мы, желая народ освободить от всяких продаж и убытков, наместников, волостей и праветчиков отставили, а вместо сборов на них, мы приказали пооброчить волости деньгами».
Городам и волостям велено было вместо наместников и волостелей выбрать излюбенных старост, „которых люди меж собою излюбят и выберут всей землёй», которые умели бы и рассудить правду безкорыстно и скоро и верно бы собирали оброк для доставления в царскую казну.
Выборным же людям было поручено наблюдение за порядком и безопасностью в городе и уезде. Для отбывания этой общественной службы жители уезда выбирали губного старосту (губа — округ). Весь уезд разделялся на сотни, полусотни и десятки с выборными полицейскими чинами — сотскими, пятидесятскими и десятскими во главе. Это всё были прямые подчинённые губного старосты и его ближайших советников, тоже выборных — губных целовальников. Губной староста отвечал за безопасность и спокойствие в уезде. Он ловил преступников, предупреждал нападение разбойников, имел право даже казнить лихих людей, схваченных на месте преступления.
Избиратели не только выбирали губных старост с их подчинёнными, но и отвечали за них: если в округе совершался разбой или грабёж, то все обыватели должны были уплачивать в двойном размере иски пострадавших.
Таким образом избранным властям поручались дела чисто государственные, а население, избравшее этих чиновников, отвечало за их исправность. Управление устроено было точно так же, как сбор казённых пошлин и налогов: правительство, вместо того, чтобы назначать своих чиновников, поручило всё управление каждым уездом и городом избранным из местных жителей на их сходках земским старостам. Как там за верность сбора, так здесь за точность и верность службы, избранные отвечали своим имуществом и спинами; нельзя было получить с них, — недобор и штрафы взыскивались с тех, кто выбрал нерадивых или неисполнительных чиновников.
Эти избранные местным населением чиновники должны были так же ведать „государево дело», как его ведали прежние наместники и волостели.
Замена наместников и волостелей земскими старостами совершалась по просьбе самих „всеуездных» людей, но не все уезды воспользовались новым устройством, тем более, что за позволение выбирать себе своё местное начальство города и уезды должны были платить новый оброк „за наместничий корм», который шёл на жалование отставным служилым людям.
Во многих городах, особенно пограничных, выбор местного начальства мог и не состояться по случаю военного положения этих городов и уездов и малого числа невоенных жителей. В таких городах и уездах всё управление сосредотачивалось в руках воевод — военных начальников гарнизона.
